美国对台湾军事干涉政策的形成

台湾问题之所以自1948年开始成为杜鲁门政府密切关注的国家安全问题,一个为已有研究所忽略的重要因素是,美国军方认为台湾的去向会对美国此时开始制定的未来美苏大战计划产生重大影响。但美国军方在评估台湾的战略价值时存在极大的认知问题,导致其一直不能清晰回答美国是否有必要从战略角度出发对台湾进行直接军事干涉这一重要问题,从而令杜鲁门政府的立场一直摇摆不定。朝鲜战争爆发后,杜鲁门政府出于对美苏大战即将爆发的恐惧而作出了派驻第七舰队进入台湾海峡的决定,但这一直接军事干涉行动因为缺乏合理性和合法性而引发巨大的国际争议,并成为威胁亚太安全的真正根源。

台湾问题一直是引发中美两国长期严重对峙并阻碍两国关系正常发展的热点问题。在相关研究中,国内外学者尤为关注美国军事干涉台湾政策的形成问题:为何1950年初美国总统哈里·S.杜鲁门(Harry S.Truman)和国务卿迪安·艾奇逊(Dean Acheson)多次公开表明台湾不在美国远东防御圈之内,但朝鲜战争爆发后杜鲁门于6月27日公开宣布通过派遣美国第七舰队进入台湾海峡而对台湾问题进行军事干涉?对此,已有研究多遵循邹谠提出的“美国对华政策的国内政治过程”研究视角,虽在具体结论与观点上有所不同,但有以下共识:首先,倾向于将台湾问题化约为此时美国对华政策———核心问题是要不要拯救中国国民党———的一部分,由此讨论重心主要聚焦于美国如何处理败退至台湾的国民党这一政治问题;其次,在分析影响杜鲁门政府对台政策的各种因素时,聚焦于美国国内就对华政策问题展开的政治意识形态斗争,即以艾奇逊为代表的现实主义政治力量与国会“中国帮(China Bloc)”及其政府内部同盟者之间的斗争;再次,倾向于将杜鲁门政府此时的对台决策加以理性化,这不仅表现为强调以艾奇逊为代表、以放弃国民党为基本立场的现实主义政治力量颇为理性外,而且表现为普遍认为杜鲁门政府在朝鲜战争爆发后“中立化”台湾的行动是对冷战加剧的一种自然反应。

成为主流的上述视角固然揭示了1948年至1950年台湾问题产生过程中美国围绕对华政策所发生的激烈国内政治斗争及其巨大影响,但也因此遮蔽了其他重要问题,其中最大的不足之处是未能深入剖析杜鲁门政府究竟如何认知台湾的军事战略价值这一问题。约翰·加迪斯(John Gaddis)、艾伦·怀廷(Allen Whiting)、资中筠等国内外学者已发现上述视角忽略了下述重要事实:此时杜鲁门政府在台湾问题上最为关切的是台湾对美国的负面军事战略价值,即担心台湾会成为苏联军事基地而严重威胁美国与西方在太平洋区域的战略安全。但遗憾的是,这些学者的研究并未充分解释杜鲁门政府为何会从1948年底开始关切台湾的负面军事战略价值,也未对负责评估此事的美国军方相关认知及其影响展开深入论述。但从历史和现实角度来看,理解杜鲁门政府究竟如何认识台湾的战略价值这一问题却至关重要,因为无论是1950年6月27日杜鲁门的声明还是随后美国有关台湾问题的一系列重要法律文件,它们所提出的美国介入台湾问题的唯一理由就是台湾对美国在太平洋的区域安全具有非常重要的军事战略价值。有鉴于该问题的重要性和已有研究的不足,本文以已有研究较少关注的美国相关军事档案为基础,并综合其他历史文献,尝试解答这两个尚缺乏深入研究的问题:从1948年底到1950年9月,美国军方究竟如何认知台湾的军事战略价值?美国军方的相关认知对杜鲁门政府的对台军事干涉政策究竟产生了何种影响?

一、“弗里特伍德”大战计划与NSC 37系列文件的形成:美苏大战中的台湾

台湾问题首次成为杜鲁门政府高度关注的国家安全事务发生于1948年11月初。根据美国国务院的建议,杜鲁门政府的国家安全委员会(以下简称“国安会”)要求负责美国军事战略谋划的参谋长联席会议(以下简称为“参联会”)回答这一问题:“如果台湾及其附属岛屿被一个受克里姆林宫领导的共产党主导政府所统治,这对美国国家安全具有何种战略意义。”从美国军事文献来看,杜鲁门政府之所以在中国人民解放军发起辽沈战役(1948年9月12日)后不久就有此关切,主要是担心台湾的去向会对该政府此时首要战略任务———制定未来美苏大战计划———产生严重的不利影响。

自美苏于1947年进入全面冷战对抗后,如何应对可能爆发的美苏大战就成为杜鲁门政府最为关切的对外战略核心问题之一。美国虽垄断了核武器并拥有优势战略力量(主要是战略空军),但战后初期美国大裁军令其常备军力特别是陆军远落后于苏联,这令杜鲁门政府产生了极大的危机感。为了能在决定美国命运的美苏全面战争爆发前做好战备工作,从1948年3月起,美国军方的首要战略规划任务就是完成一项以美苏可能在未来一年内爆发全面战争为前提的“近期紧急战争计划(Short-Range E-mergency Plan)”,以此作为美国备战纲领并指导各大战区加快军事部署和完成战时行动预案。参联会承担这一任务的联合战略计划委员会(Joint Strategic Plans Committee,简称JSPC)于1948年5月完成了代号为“曲轴(Crankshaft)”的第一个近期紧急大战计划。该计划虽因对军费的巨大需求以及陆海空三军种之间在资源配置方面分歧严重而在政府、军方与国会接连引发巨大震荡,但对其尽快加以完善是此时美国军政界的共识。就在辽沈战役开始后不久,联合战略计划委员会经过不断修改,完成了最新版近期紧急大战计划“弗里特伍德(Fleet-wood)”。

参联会在制定这些近期紧急大战计划时,始终受制于美国全球防御需求巨大但美国常备军力不足这一基本矛盾。美国军方决策者决定,为占据道德优势,美国不可利用其优势战略力量对苏联发动预防性核打击,为此美军只能采取战略防御这一基本态势而坐等苏联首先发动大战。但美军必须采取的战略防御态势又产生了一个始终困扰军方领导人的根本性问题,即如何在美国漫长的全球防御圈上配置极其有限的常规军力。该问题在远东战场规划中表现得最为明显。以重视欧洲战略地位的奥马尔·布雷德利(Omar Bradley)为主席的参联会认为,欧洲与中东(含近东、北非)在战略重要性上要优于远东,所以在制作大战计划时坚持美军作战与军力配置应遵守欧洲第一、中东第二、远东第三的优先次序。为此,参联会压制了麦克阿瑟关于远东战场与欧洲战场同等重要的意见,远东战区司令部制定的代号为“火药(Gunpowder)”远东战区作战计划遭到了大幅缩减。“弗里特伍德”计划规定,兵力有限的远东战区不仅在美苏大战爆发初期不会得到任何增援,美国本土的后勤支持将会削弱,其下辖的美国驻关岛海军力量也将被调走;即使在美国战略反攻阶段,其部分空军力量也会被抽走,以满足欧洲和中东战区的战略反攻需要。

正是因为美国在远东战场投放兵力不足,“弗里特伍德”计划对此时在中国内战中看似占据军事优势的国民党军队寄予厚望。参联会预测,一旦美苏全面大战爆发,拥有优势陆军的苏联在150天内可席卷朝鲜半岛、中国东北及中国北方部分地区。而美国依靠自身海空优势(美国驻华地面部队甚至会撤出中国)和国民党地面部队,确保在远东战场完成以下两个基本战略防御任务:一是必须守住冲绳这个核心军事基地,以便美国战略空军在大战爆发后可立刻据此发动对苏联的最重要前期反击行动即战略核轰炸;二是依靠国民党军队坚守白令海—日本海—黄海(即黄河以南)这一远东(西太平洋)防御圈,为美国展开战略反攻创造便利条件。由于台湾远在该防御圈之后,所以“弗里特伍德”计划并未赋予台湾以任何军事战略价值。麦克阿瑟虽反对参联会对远东战场的忽视,但他并不重视亚洲大陆,强调美军只掌握从阿留申、琉球、前日本管辖岛屿到关岛的环岛屿链即可,特别是要守住冲绳与菲律宾的克拉克这两个核心基地,并未给予台湾以特别强调。这说明到1948年10月,美国军方并不认为台湾有何重要战略价值。

但辽沈战役所预示的国民党在中国大陆的黯淡前景,迫使杜鲁门政府重新审查参联会和麦克阿瑟有关远东防御圈的设想是否合理,特别是台湾在国共之间易手会对美国的远东防务产生何种影响,这正是杜鲁门政府质询台湾对美国有何战略价值的根由所在。而随后参联会与麦克阿瑟所给出的各种分析,也全部围绕这一军事战略考量展开:如果人民解放军控制台湾,会对美国既定的远东战场规划———特别是琉球和菲律宾这两个关键地点———构成何种威胁?

持欧洲第一原则的参联会在NSC 37文件(1948年12月1日)中答复了国安会的质询。参联会认为,台湾虽可作为日本的食物和其他物资供给基地以及美国的军事基地而具有一定的积极战略价值,但最为重要的战略价值是负面性的,即不能落入苏联手中,“除非不让克里姆林宫利用台湾,否则我们预计战时敌人就有能力以利于敌而不利于我的方式控制从日本到马来亚这一重要海道,并会增强其延伸控制琉球群岛和菲律宾的能力,而控制这两者中的任何一个都将产生严重损害国家安全的战略后果”。

麦克阿瑟对参联会的看法并无异议。1948年12月7日,美国驻菲律宾大使馆参赞法耶特·J.弗莱克瑟(Fayette J.Flexer)代表国务院就台湾的军事价值问题秘密咨询麦克阿瑟时发现,“麦克阿瑟并不认为美国有必要或打算要在台湾建立基地。他的关切与国务院一样,认为应当不让俄罗斯———可能还有其他非中国的大国———在台湾建立基地或者利用岛上设施”。麦克阿瑟强调,如果苏联掌握台湾则会对冲绳构成重大威胁,“如允许不友好的大国掌握台湾,将会导致我们整个东亚防御圈的破裂。我们由冲绳构成的突击部会立刻受到持续威胁,并会变得难以防守或者危不可靠”。

尽管参联会与麦克阿瑟肯定了台湾具有一定的战略价值,但杜鲁门政府的关切与军方的论证存在下列严重问题:首先也是最重要的,杜鲁门政府的关切完全是以人民解放军夺取台湾后会将其交给苏联作为军事基地这一假设为基础,但弗莱克瑟当时就已敏锐地意识到,此假设可能只是一种错误的妄想,“同时应注意的是我们都沉湎于这一假设而不自省:中国共产党及其政府会主动邀请苏联在中国领土上建立军事基地。但这种情况真的会出现吗?”其次,正如麦克阿瑟向弗莱克瑟抱怨的那样,美军之所以感到冲绳会受到台湾的威胁,部分是由参联会自身远东政策的缺陷所致:由于参联会不愿签订对日和约并轻视远东战场建设,远东司令部不能合法、充分地开发冲绳的军事能力。再次,麦克阿瑟在此次谈话中还进一步承认,即使是从冲绳所受威胁的角度来看,台湾也并非独一无二,因为中国浙江北部也可对冲绳发动同样的空中打击。

因为都承认台湾只具有有限的负面战略价值,所以参联会与麦克阿瑟都不愿动摇美军军力配置的基本原则,即不能将宝贵的有限军力用于并不具备绝对战略价值的台湾。参联会虽未排除一旦情况有变———即美苏爆发大战———美国对台湾进行直接军事干涉的可能性,但为避免动用重大军力而反对此时美国采取公开军事手段阻止人民解放军进攻台湾。参联会的建议是仅通过外交和经济手段来确保“台湾当局对美友好并排除共产党对台湾的控制”。但参联会与麦克阿瑟此时都回避了另一个随之而来的问题:如果非军事手段不能奏效,美国应当如何处置台湾?

中国解放战争的迅速发展很快令美国军方的不军事干涉立场出现动摇。1949年1月淮海战役、平津战役结束后,人民解放军南下渡江并进而武力攻台的态势十分明显。此时杜鲁门政府内部出现了将美国驻青岛海军重新部署至台湾以便震慑人民解放军的建议。这无疑是1950年6月27日美国军事干涉台湾行动的最初来源,但此时遭到了国务院的反对。国务院认为当前美国“并未耗尽所有政治可能性”,并怀疑美国能否通过在台海驻军应对人民解放军。在系统表达其看法的NSC 37/1文件(1949年1月19日)中,国务院不仅未将军事震慑列为政策选项,还从政治和可行性的角度反对以下两个后来被不断提起的军事行动选项:通过与国民党政府达成协议或在国民党政府垮台后,由美国根据日本投降的相关条款直接派军占领台湾;或从国民党政府那里获得美国在台治外法权和基地权。但国务院并不确定非军事手段是否奏效,所以根据其要求,国安会指令军方再次认真考虑:如果政治经济措施无效,“军方是否认为台湾对美国国家利益是如此重要,以至于他们准备赞成美国为阻止事态的发展而发动战争?”国务院也再次咨询了麦克阿瑟的意见。

在NSC 37/3文件(1949年2月11日)中,参联会坦承从美国全球军事战略来看,台湾并不具备冰岛那样的绝对战略重要性,因此建议即使经济和外交手段无效,美国也不宜对台湾作出任何公开军事承诺,以免不得不在台湾动用大批军队而令美国“反而不能应付其他地方出现的更重要的紧急情况”。但参联会支持被国务院否定的军事震慑措施,即在不影响美国既定的全球军力部署的前提下,仅将少量军舰停靠在台湾并进行有限的岸上活动来震慑人民解放军。不过,参联会回避了另一个随之产生的重要问题:如果军事震慑措施无效,美国应当如何行动?2月3日麦克阿瑟在接受国务院咨询时,虽坚信台湾落入人民解放军手中会成为苏联军事基地并继续抨击参联会对远东的轻视,但也未提出任何行动建议。

美国国务院也担心台湾成为苏联的军事基地,但相比军方始终无法拿出清晰可靠的具体措施,艾奇逊提出的以分裂中苏两党两国关系为目标的“楔子战略”就显得极具说服力,因为美国如果利用苏联在新疆、东北的特殊权益问题而在中苏两党之间打入楔子并令中苏分裂,则台湾必然不会成为苏联进攻美国西太平洋防御圈的军事基地。为此,国安会在1949年3月1日的NSC 37/5文件中决定不向台湾各港口派驻军舰,但也指出“本结论并未排除这一点———在台湾局势的发展证明有必要时,对这一可能的行动方针进行重新检讨”。至此,杜鲁门政府内部就对台湾问题不进行军事干涉达成暂时一致。

二、从“吊球”计划到NSC 37/9文件:1 9 4 9 年军方有条件弃台立场的确立

到1949年中,美国军方不军事干涉台湾问题的立场由于下列因素的影响而再度动摇。首先,国共内战的进展以及美国军方对未来美苏大战远东战场规划的调整,令美国军方认定台湾的军事价值有所上升。作为对“弗里特伍德”等近期紧急美苏大战计划的补充,1949年5月6日,参联会批准了下属特别委员会于4月22日完成的、以1955年美苏有可能爆发全面战争为基本设想、代号为“吊球(Dropshot)”的中长期美苏大战计划。“吊球”计划仍继续坚持美国应采取战略防御基本态势和欧洲第一这两大基本战略原则,但对远东防御圈作出了重大调整:从原来的白令海———日本海———黄海一线变成了白令海峡—日本津轻海峡(Tsugaru Strait)—日本海—中国东海—中国华南一线。这说明美国军方已根据中国解放战争的进程放弃了在未来美苏大战中依靠国民党军队守住黄河一线的想法,但依然希望国民党政府至少到1955年仍可守住华南地区和包括台湾在内的中国沿海岛屿。军方的上述调整无疑将台湾直接划入未来对苏作战的前线,由此提升了台湾的军事战略价值。

其次,美国海军作战部调查发现,由于当地气温与水文限制,冲绳难以成为一个可全年运作的海军基地,美国要确保其在远东对苏联的战略打击能力,就需要继续控制日本本岛上的横须贺基地。但军方的上述战略需求能否实现则因杜鲁门政府决定签订对日和约、结束日本被美国占领状态而变得未知。冲绳与横须贺基地的这些法理性和自然性缺陷抬升了台湾在参联会眼中的战略价值。参联会在1949年6月15日的NSC 49文件中警告国安会:“若美国在日本主岛上获得基地这一点被证明是不可行或不可能的,则冲绳或琉球其他岛屿基地以及美国在太平洋或近太平洋的基地将不能满足我们的基本需求。即使对日和约生效,保存我们在西太平洋的基地体系———不包括日本主岛———仍将具有最大的战略重要性,而阻止台湾被不友好国家控制的战略需要则会上升。”

军方态度的变化令杜鲁门政府不得不再次考虑对台进行军事干涉的问题。1949年7月,国务院政策设计司司长乔治·凯南(George Kenan)曾以个人建议的形式提出一个激进方案:首先或策动其他国家建议联合国对台湾进行战略接管,或由美国宣布《开罗宣言》无效,然后美国以接管为借口独占台湾。由于凯南要求动用美国大批部队,国务院在NSC 37/6文件(1949年8月4日)中要求参联会再次回答下列问题:(1)台湾战略价值究竟如何?(2)如美苏未发生大战,而无美国军事干涉,台湾和澎湖列岛迟早会被人民解放军控制,参联会是否觉得台湾及澎湖列岛值得美国动用军队加以占领,无论国民党政府是否同意美国如此行事?

一旦涉及需要动用美国有限军力这一敏感问题,刚在NSC 49文件中鼓吹台湾对美战略价值上升的参联会立刻退缩。它在NSC 37/7文件(1949年8月22日)中反对凯南的建议,因为无论国民党政府是否同意,美国的接管行动都将是一次重大军事行动。参联会认为这意味着美国将把有限的兵力用于战略价值有限的台湾,从而“不能应对在任何地方可能出现的更严重的紧急情况”。

经过几番辩论,参联会逐步明确了其立场是有条件弃台,也就是如果没有美苏大战则不可动用美国重大军力进行直接军事干涉,这在1949年9月14日完成的“弗里特伍德”计划最新修订版中阐述得非常清楚。该计划特别承认,“美国在中国和台湾的利益虽重要到需施加恰当的政治经济压力来维持美国的控制,但对美国的安全并未重要到需要采取军事行动”。据此,该修订版计划对远东战场的规划调整如下:从远东防御圈中将中国黄海删掉,认为远东防御圈的进一步修改需等到“台湾和东南亚绝大多数地区被共产党部队占领后”才能完成。但该计划强调美国会在下述情况下改变弃台立场:“台湾的未来是一个关键因素,如果(中国)共产党积极控制该战略岛屿,并与苏联的关系紧密到会让苏联在台湾获得基地权或开发该岛,则我们的战争计划需要修改。”随后,国安会批准的NSC 37/8文件(1949年10月6日)正式采纳了参联会的有条件弃台立场。根据1950年底台湾有可能被人民解放军夺取的预估,NSC 37/8文件强调台湾在军事和政治重要性上均未达到美国需要进行军事干涉的程度,所以美国仅限于采取外交和政治手段防止人民解放军夺取台湾。

新修订的“弗里特伍德”计划对远东防御圈规划的调整令东南亚大陆成为对苏作战的前线,这又产生了另一个问题:台湾对于美军在东南亚防务的战略价值如何?1949年11月初,麦克阿瑟下辖的远东空军司令部在一份关于台湾军事形势的报告中警告美国空军司令部,如美国不提供必要援助,当前已大量移防台湾的国民党空军则会由于普遍的幻灭感而有可能向人民解放军主动投降;一旦这支空军力量落入人民解放军手中,则会改变整个南亚和东亚军事力量的既有平。此份报告立刻引起已经在远东处于劣势的美国陆军的不安。12月6日,美国陆军参谋长J.劳顿·柯林斯(J.Lawton Collins)向参联会提交一份备忘录,强调在当前局势下,参联会有必要重新评估台湾的战略重要性和美国对台政策并将之作为具有高度优先性的事务,以便能作出一个迅速的、积极的、从军事角度看可阻止人民解放军夺取台湾的行动方针。柯林斯虽不认为此前军方否定向台湾派出重要军事力量的条件已发生变化,但建议参联会考虑采取其他军事措施。12月12日,柯林斯更针对远东空军司令部的警告,赞同远东司令部和太平洋司令部为此采取反制措施,并要求参联会出面提供帮助或协调。

陆军与空军两大军种的联合要求立刻在军方内部产生反响。鉴于此时国民党已弃守中国华南地区,1949年12月19日修订完成的新版“吊球”计划将美国远东防御圈明确为东南亚大陆—中国南海—中国东海—日本海—津轻海峡—白令海—白令海峡—北极一线,并强调台湾具有相当大的战略价值,要求美国争取到1957年仍将台湾留在美国防御圈之内。为实现此目标,参联会在NSC 37/9文件(1949年12月27日)中向国安会提出:首先,考虑到“对台行动是抵抗共产主义扩大在东亚的控制这个整体问题中的一部分”,美国应制定出一个遏制共产主义在亚洲扩张的全盘计划;其次,参联会虽仍坚持不直接军事干涉的立场,但建议进行间接军事干涉———向台湾提供军事援助35。

相比此前的NSC 37系列文件,NSC 37/9文件反映了此时美国军方对台战略价值的判断发生了两个非常重要的变化:首先,此前美国军方主要从纯军事角度考虑台湾对美国远东防御圈的战略价值,但现在又将防御台湾问题与防止东亚共产主义扩张这一意识形态问题捆绑在一起;其次,此前美国军方仅考虑台湾对远东防御圈中的冲绳与菲律宾的威胁,但现在将关切范围扩大到东南亚。这些变化在某种程度上否定了此前军方对台湾战略价值的看法和立场,这令正积极推行“楔子战略”的艾奇逊十分不满。为此,艾奇逊于1949年12月29日与军方就台湾问题展开激辩。在艾奇逊的反复逼问下,军方领导人被迫坦承台湾对美军事价值有限,不仅比不上韩国,而且对冲绳基地来说,发起进攻的敌对空中力量究竟是从中国大陆还是从台湾起飞差别不大。军方还承认艾奇逊从分裂中苏的政治战略角度对台湾问题的考虑更胜一筹。军方此次辩论失利令1949年12月30日NSC 48/2文件再次明确了不进行军事干涉(包括军事援助在内)的基本立场,并强调即使外交与经济手段都不能阻止人民解放军夺取台湾,但“当前我们的军事力量与我们全球义务之间的差距依然存在”,美国所能做的只是想方设法加强在菲律宾、琉球和日本的整体地位。

但美国政坛就是否应军事干涉台湾问题的争论并未就此结束。此时要求美国动用海军保护在台国民党的“中国帮”从一份被泄密的国务院秘密备忘录中获悉,国务院正在展开一项反击台湾具有“特殊军事重要性”或丢失台湾将损害美国战略利益这些“错误印象”的宣传运动。对此,十分愤怒的“中国帮”立刻对民主党政府展开猛烈抨击,导致美国两党一致的外交基本原则出现动摇。为了彻底解决国内外围绕台湾问题展开的各种纷争,白宫于1950年1月5日发表了一份由国务院起草的公开声明,除否认美国对台有任何特权或基地权企图或将向台湾提供军事援助和顾问外,更公布了“当前并无任何利用美国军队干涉的意图”这一有条件弃台立场。当天,艾奇逊在与“中国帮”代表会谈时,坦承美国目前在台湾问题上只能二选一:通过公开军事干涉而直接将台湾纳入美国保护之下或者准备接受台湾的“崩溃”。艾奇逊专门强调,政府之所以决定不进行军事干涉,除有相关政治和外交考虑外,更因为军方承认台湾对美国并无绝对的军事战略重要性。不过艾奇逊也表明白宫的声明是有条件的:“如在不太可能和令人不满的事件中,美国的部队在远东遭到攻击,则美国有完全自由在任何地方采取任何行动以保卫其安全。”有鉴于此时美国在中国大陆和台湾都没有驻军,艾奇逊此处所指的美国在远东部队遭到袭击肯定不是中国人民解放军进攻台湾,而是来自苏联或其他社会主义国家的进攻。

随后军方也表态赞成艾奇逊的看法。1950年1月25日,国防部部长路易斯·约翰逊(Louis Johnson)和参联会主席布雷德利向参议院对外关系委员会解释:“美国并不需要台湾作为执行任何进攻性战争的基地,其战略重要性在于落入潜在敌人的手中。这仅是意味着如果人民解放军夺取台湾,则俄国会在那里建立基地并威胁到我们在太平洋从日本经琉球到菲律宾的生命线。”他们警告说,美国如进行军事干涉,则不得不出动大批美军,甚至要冒与中国发生战争的风险。军方的表态令叫嚣最激烈的“中国帮”议员也承认,台湾并不值得美国军队进行大规模调动,更遑论与中国发生战争。

军方的正式表态至少暂时弥合了两党的分歧,随后1950年1月12日艾奇逊在有关美国远东防御圈的著名演说中,公开将台湾(还有朝鲜半岛)排除在该防御圈之外。杜鲁门也依据军方的看法,于2月4日安抚菲律宾总统艾尔皮迪奥·基里诺(Elpidio Quirino)无须担心解放军夺取台湾,因为在驻菲、驻冲绳和驻日美军的联合钳制之下,台湾即使落入解放军手中,也不会对菲律宾构成威胁。不过美国军方并未放弃考虑另一种可能的情况下美国的行动方针:为避免美苏大战发生时台湾落入苏联手中,参联会于1月26日决定将一项以此为目的的紧急作战计划的有效期延长到1951年。

三、1950年2月至朝鲜战争前夕:美国军方认知的变化

从1950年2月开始,杜鲁门政府对台湾战略价值的认知因为一系列因素而再度发生重要变化。首先,最为关键的是,随着冷战的加剧,杜鲁门政府对美苏全球对抗的认知发生了根本性转变。此前参联会仅将美苏大战爆发定义为苏联发动军事进攻,但在1949年11月8日完成的最新版近期紧急大战计划“反阻截(Offtackle)”中,参联会将美苏大战爆发的定义改为“苏联和/或其卫星国的侵略行为”。这意味着从此时开始,苏联以外的其他社会主义国家(如朝鲜)的某种军事行动也会被美国判定为美苏全面战争的开始,从而启动替代的对台立场———军事干涉。军方的新看法赢得了国务院的赞同,因为其领导人也认为苏联正在加剧冷战对抗。这两大部门的共识立刻反映在国务院主笔、国防部积极参与的美国冷战战略纲领性文件NSC 68文件中。从1950年2月开始草拟的NSC 68文件强调,由于当前美国不愿与已掌握核武器的苏联爆发直接冲突但又严重缺乏常备军力,所以美国面临的最危险的挑战之一就是“苏联当前十分重视对其他国家的逐步侵略(piecemeal aggression)……但很清楚,当前的弱点令我们无法在任何一个关键压力地点做出有效的抵抗”,最佳应对措施是“我们必须拥有如此充分的军力,不但在可能情况下阻止苏联的扩张,而且在必要时能击败苏联自己的或受其指使的各种有限或全面的行动”。NSC 68文件建议的行动方针与军方在“反阻截”计划中提出的思路并无二致,即倾向于将苏联以外的其他社会主义国家的军事行动也解读为苏联启动对美大战的前兆,并要求美国作出立刻而强硬的反应。这揭示了朝鲜战争爆发后杜鲁门政府在其认定的相关战略要地(中国台湾、菲律宾与印支)采取激进军事行动的内在逻辑。

其次,此时杜鲁门政府对东南亚和东北亚局势的认知也趋于严峻,因此更加重视台湾在这两大区域防御中的战略价值。就东南亚局势而言,不仅1950年2月到3月美国无任所大使(Ambassador-at-large)菲利普·杰赛普(Philip Jessup)在访问远东14国时发现,西方使节普遍认为中国有可能直接“入侵”印支,而且杜鲁门政府的高官们在NSC 64文件(1950年2月27日)中认定印支极有可能遭到中国的直接“入侵”或被中国支持的当地共产党所控制。4月底5月初,美国驻香港和台湾的武官与美国海军作战部先后建议,美国应采取措施来维持在台的国民党政权,以便为西方当时较为薄弱的东南亚防御争取时间。

在东北亚方面,鉴于1950年英国、印度等国先后承认中华人民共和国的合法地位,杜鲁门与艾奇逊担心新中国会联合苏联提出不利于美国的对日媾和方案,因此在1950年2月决定加快对日媾和,甚至不惜联合英国单独对日媾和。但军方十分担心美国的媾和行动会使美军失去横须贺基地,若再任由台湾成为苏联的军事基地,美军在美苏大战爆发时将难以守住冲绳而不得不将远东防御圈回撤至战略上十分不利的关岛—菲律宾一线。对此十分忧虑的约翰逊和布雷德利于4月决定,他们将在6月中旬前往日本听取麦克阿瑟的意见。

但杜鲁门政府有关台湾战略价值的上述认知变化,是此前错误认知的进一步升级。杜鲁门政府除了继续认定人民解放军夺取台湾后极有可能将之交给苏联作为军事基地外,现在又认为中国会对东南亚进行直接“侵略”。杜鲁门政府对这些预判深信不疑,以至于在1950年初错过了一次重要的纠错机会。在1950年初中苏两国缔结《中苏友好同盟互助条约》的过程中,经毛泽东、周恩来等新中国领导人的不懈努力,苏联被迫公开承诺将于1952年交还由其控制的、比台湾更具战略价值的旅顺军港。这说明新中国领导人不会放弃主权而让苏联利用中国领土作为军事基地,从而证伪了杜鲁门政府的假设。但杜鲁门政府不仅未就此反思其谬误之处,反而认为苏联会利用各种借口维持在旅顺、大连的权益,或相信中国为收回这些主权实际上极有可能付出极大但未公开的代价,或以为苏联将会在具有同样战略价值的青岛或其他南方港口得到新的基地权。

从后来的历史发展来看,此时对美国错误认知产生较大影响但未被已有研究充分注意的历史事件是1950年2月6日国民党空军对上海进行的“二六大轰炸”。由于该次轰炸造成严重平民伤亡并在中国引发强烈的政治、经济、社会反响,新中国不仅决定加快人民解放军海空军建设以便于1950年下半年解决台湾问题,而且积极寻求苏联的军事援助以解决上海、北京等大城市的防空问题。在中国政府的请求下,苏联派装备有先进喷气式飞机和防空炮火的苏联空军与防空军部队驻防中国华东、华北和华南地区,并为人民解放军提供了大量海空军事装备以准备进攻台湾。但中国的反制举措反而引发了杜鲁门政府对中苏关系演变的进一步臆测。在发现苏联军事援助与顾问大批到达华东等沿海地区后,杜鲁门政府相信苏联已经开始将中国诸多要地用作针对美国的军事前沿基地。中情局的ORE 19-50情报文件(1950年4月21日)就认为:“苏联可能会通过各种秘密协定,为其自身利益而在未来几个月利用中共一些空军基地在西太平洋进行监测任务,并利用这些基地为苏联未来战时行动做准备,在青岛和其他中国港口获得海军基地的各种特权以巩固其当前在大连和旅顺港的地位。”

从1950年5月开始,杜鲁门政府对台政策进入临界状态。一方面,由于国民党军队在海南岛战役中的糟糕表现,杜鲁门政府对其能否守住台湾不抱希望,开始着手安排从台撤走美国侨民和外交官员。另一方面,美国军方有关台湾会成为苏联军事基地的错误认知日益加深。5月2日,参联会警告国防部部长约翰逊,美国情报机构最近发现大批苏联飞机、登陆舰以及许多顾问已经到达中国,这意味着当前苏联对中国大陆的“控制”基本完成。有鉴于美国与苏联“在所有内容和目标上已经开战———除了没有武装冲突”,参联会再次建议向台湾派出一个军事调查团,考虑如何从军事角度援助国民党。约翰逊为此于5月6日建议,国务院应同意国民党政府利用美国472号公法剩余资金购买不包括喷气式飞机和重型、中型坦克在内的军事物资。

对于军方再次提出的对台军事援助问题,国务院的态度此时发生了变化。除了新上任的负责远东事务的助理国务卿腊斯克因为赞成美国干涉台湾问题而在此问题上积极响应外,此前持反对立场的艾奇逊的态度也出现松动。可能是受到“中国帮”的压力、发现中苏分裂短期内难以实现、对冷战激化的认知等一系列因素的影响,艾奇逊在6月1日同意了军方的意见。随后,约翰逊立即命令国防部有关部门在472号公法已拨付资金(1.25亿美元)可使用范围内满足台湾方面“以后可能提出的任何要求”(但不包括喷气式飞机及中、重型坦克),相关资金使用截止期限也不限于4月14日。6月14日,腊斯克甚至同意国防部向国民党军队出售具有大规模杀伤效果的“恐怖武器”———凝固汽油弹。

除了重启对台军援外,此时美国军方和国务院都有人要求重新考虑直接军事干涉这一措施。从后来美国对台政策演变的实际轨迹来看,作用最为关键的是国务院政治顾问约翰·F.杜勒斯(John F.Dulles)和腊斯克。在1950年5月18日提交给国务院许多高官的一份备忘录中,杜勒斯从人民解放军夺取台湾后会交给苏联作为军事基地的错误认识出发,首次正式提出了“中立化”台湾这一概念。该概念的实质内容并无新意,只不过将已有的军事震慑(如通过向台海派驻少量军舰)与强调台湾地位未定这两种思路加以重新组合,但“创新”之处在于对军事震慑行动进行了以混淆视听为目的的政治包装:以所谓台湾地位未定为理由,故意忽视此时人民解放军的战略优势与进攻态势,以“既不允许台湾被中共占领,也不允许台湾被用作对抗中国大陆的军事基地”这一维护区域和平的虚假理由,试图使美国的军事干涉行动合理化和合法化。而腊斯克则细化了杜勒斯的方案并在国务院内部进行了组织准备。5月30日,腊斯克瞒着艾奇逊召集杰赛普、尼采、麦钱特、菲利普·斯普劳斯(Philip Sprouse)等国务院高级官员秘密开会,来讨论他基于杜勒斯方案提出的对台新政策草案:为防止人民解放军攻取台湾,建议获得蒋介石同意后由联合国托管台湾,并在托管实现之前由美国海军保护台湾不遭受人民解放军的进攻。与会者虽然认为腊斯克的方案尚不成熟,但一致同意认真考虑腊斯克的方案。杜勒斯与腊斯克的这些活动解释了在朝鲜战争爆发后,为何是国务院而不是其他部门能立刻拿出这个完整的“中立化”方案,并最终成为杜鲁门政府的实际政策。与杜勒斯、腊斯克的行动同步,麦克阿瑟在5月29日的一封电报中首次提出台湾是“一艘不会沉没的航空母舰与潜艇基地”的著名说法,要求参联会在下列两个选项中必须选择一个:或采取措施阻止人民解放军夺取台湾,或采取其他措施加强美国在远东的战略地位。

但杜勒斯、腊斯克与麦克阿瑟的行动并不意味着杜鲁门政府已经放弃了此前确立的有条件弃台立场。即使在1950年5月30日的秘密会议上,与会者批评腊斯克方案没有考虑到美国军事干涉会产生的当地与世界影响,尚不成熟,仍需征求军方的专业意见,腊斯克因此未提交给艾奇逊。同时,即使是激进分子如腊斯克,也只建议美国在联合国托管名义下采取行动,而不是采取后来那样的单边行动。麦克阿瑟也一如既往地没有提出任何具体计划。更重要的是,此时参联会诸多领导人依然不愿为干涉台湾而动用重大军力。在6月9日助理国防部部长詹姆斯·伯恩斯(James Burns)就对台政策问题征询参联会意见时,海军参谋长佛李斯特·谢尔曼(Forrest Sherman)和陆军参谋长柯林斯都反对为台湾动用美国已不足的军力,只赞成向台湾提供军事装备;美国空军参谋长霍伊特·范登堡(Hoyt Vandenberg)甚至反对美国对台湾作出任何防御承诺和提供军事援助,只建议由美苏英法四大国将台湾“中立化”。伯恩斯于6月15日咨询国务院意见时,腊斯克和尼采也只是赞同将台湾问题交给联合国解决和向台北派出一位有能力向国民党人提出建议的将官。这些都说明到此时,不可动用大批美国军力仍是美国解决台湾问题不可触碰的红线。

由于军方内外在如何解决台湾问题上一直游移不定,国防部部长约翰逊与参联会主席布雷德利在访日期间专门询问了麦克阿瑟对台湾问题的看法。麦克阿瑟在1950年6月14日完成了一份比5月29日备忘录还要详细的相关备忘录,并在约翰逊和布雷德利6月22日离开日本前夕交给他们。这份备忘录虽被布雷德利誉为“在援台问题上比参联会以往的文件提出的论据更为有力”,但更加深入地展现了麦克阿瑟以及杜鲁门政府其他官员相关认知中的错误所在:“过去18个月……我一直不断强调这一前提,即台湾不应被允许落入一个与美国进行潜在对抗的大国手中,或是落入一个这样的政权手中———它将把台湾军事设施赠给一个与美国进行潜在对抗的大国……一支敌对军队如利用台湾岛上目前可获得的诸设施,相比以中国本土为基地,将使其针对冲绳的空中行动增加100%,同时会利用战斗机类型的飞机对我们在菲律宾———如战斗机从亚洲大陆起飞则在其航程之外———的设施进行破坏性空中打击”,“由于台湾的地理位置和基地潜力,一个对抗美国的军事大国如利用台湾,则会反制或钳制美国前线的中翼与南翼。台湾落入共产党手中可被比喻成苏联获得了一个不可沉没的航空母舰与潜艇基地。地理位置是如此理想,正好可实现苏联的进攻战略并同时对美军以冲绳和菲律宾为基地的反攻行动进行‘将军(checkmate)’。这一不可沉没的航空母舰与潜艇基地有能力展开10支到20支从喷气式战斗机到B-29型轰炸机空军联队的行动,并可为短距离沿海潜艇行动提供行动设施,而此种潜艇正是苏联亚洲海军的主力。如果台湾被中共获得导致上述基地被苏联获得,苏联将拥有一支额外的‘舰队’,这支舰队的好处是相比一支由10艘到20艘航空母舰及其支援舰艇构成的舰队,苏联维持这支舰队只需无可比拟的低费用……如果台湾为共产党人所获得,在美苏对抗真正爆发之前美国军事力量将不能阻止该岛上重要军事物资的储备增加”。

很明显,麦克阿瑟反复强调的能利用台湾作为海空军基地对冲绳、菲律宾构成严重威胁的大国,绝非海空军仍处于初建阶段的中国,而是苏联。这说明麦克阿瑟的分析前提依然是台湾被人民解放军夺取后必然会成为苏联军事基地这一虚妄假设。而对比麦克阿瑟此前的言论,可以发现麦克阿瑟的备忘录还有下述三个矛盾之处:首先,麦克阿瑟对台湾军事战略价值的强调,实际上与他自己和参联会此前有关台湾并不具有绝对战略价值、中国浙江北部军事基地可同样威胁冲绳的看法相矛盾;其次,麦克阿瑟为了证明自己论证的正确,用了极大篇幅引证太平洋战争期间台湾对于日本的战略重要性,但他根本未考虑将海军强国日本与陆军强国苏联、将太平洋战争与未来美苏大战进行类比是否合适;再次,麦克阿瑟虽然拔高了台湾的军事战略价值,但他在人民解放军进攻台湾指日可待的前景下只要求美国立刻对军事援助台湾问题进行一项调查活动。这不禁令人怀疑麦克阿瑟是否真的认为台湾如此重要。

由于美国军方中的最激进分子如麦克阿瑟也未建议美国进行直接军事干涉,从日本返回的约翰逊与布雷德利也仅是想重新讨论对台湾进行大规模军事援助问题,而“杜勒斯—腊斯克方案”又未能在国务院内部获得普遍支持,所以在朝鲜战争爆发前夕,杜鲁门政府仍未完全放弃有条件弃台的立场。尽管国务院此时向国民党当局和韩国政府等透露华盛顿正在重新审查对台政策并恢复了既有的对台军事援助计划,但自1950年6月开始,国务院已准备疏散美国驻台人员并为蒋介石寻找流亡之地。

四、朝鲜战争与美国直接军事干涉台湾政策的形成

1950年6月24日(美国时间,下同),朝鲜战争爆发。不久,杜鲁门政府针对并未被战火波及的台湾海峡作出了派遣第七舰队进行军事干涉的决定。综合美国相关史料来看,杜鲁门政府的这一决定并不主要是美国国内围绕对华政策进行政治争论的结果,也不是对有条件弃台政策的彻底背离,并未就此成为美国对台的基本政策。

此时杜鲁门政府围绕台湾问题展开的分析和决策重点,并不在于如何调整对华政策,而是预测苏联是否准备就此发动美苏大战以及台湾在其中可能扮演的角色。1950年6月24日傍晚,由于不了解战况并相信韩国军队的作战能力,最先得到消息的艾奇逊在通告总统及其他部门后,仅要求联合国呼吁朝鲜半岛南北双方停火并尝试与苏联方面沟通。但6月25日国务院进一步收到的消息证明,韩国军队抵抗不利。由于杜鲁门政府自设计NSC 68文件时就认为,苏联日益好斗并有可能诉诸包括策动卫星国发动战争在内的各种军事手段进行扩张,故而确认朝鲜战争预示着苏联可能开始将美苏冷战对峙升级为全面军事对抗。此外,无论是国务院情报部门有关朝鲜战争的初步分析,还是25日晚杜鲁门召开相关会议时各高官的发言,都表明此时杜鲁门政府倾向于认为中国也参与了朝鲜战争的发动,并预测随后苏联会策动中国或东欧各国对台湾等其他更具战略价值的地方发动局部战争。美国情报官员甚至认为朝鲜战争的爆发只是苏联为中国随后进攻台湾提供的掩护。

从上述认知出发,艾奇逊在腊斯克协助下拟定美国相关应对措施时,自然采纳了手头已有的“杜勒斯—腊斯克方案”。在25日晚杜鲁门主持的有关朝鲜问题的高官会议上,艾奇逊建议美国除应立刻军事介入朝鲜战争外,还应以“中立化”台海为借口派第七舰队进行直接军事震慑,并同时全面展开对印支、菲律宾的军事援助。由于艾奇逊的建议远超军方的期望,所以得到与会者的一致赞成。但此时杜鲁门政府仍保持了某种谨慎,决定等第七舰队调动到位、朝鲜局势进一步明朗后再公开这些行动。但面对26日和27日朝鲜不顾安理会要求继续进攻、苏联一直有意回避美国提出的紧急磋商、韩国军队一溃千里、李承晚政权逃离汉城等事实,1950年6月27日上午,杜鲁门公开宣布美国决定介入朝鲜战争,派遣第七舰队“阻止任何对台湾的进攻,并同时要求在台湾的中华民国政府停止任何对大陆的海空行动”。

杜鲁门政府为应对美苏大战而立刻展开的全面扩军备战,以强调苏联极有可能发动其他局部战争甚至是全面战争为主要内容的各种分析预测,以及杜鲁门政府不断从防止朝鲜战争演变为美苏大战的角度解释其在台海军事行动的各种文件与声明,都说明美国派出第七舰队的最基本和最主要考量是苏联有可能立刻挑起全球系列局部战争甚至是美苏全面大战。正如上文所述,此前杜鲁门政府确立弃台政策的前提条件是美苏未爆发战争,所以当朝鲜战争令美国产生了美苏已经处于全面战争门槛上的认知后,转而选择此前早已确立的通过直接军事干涉手段而避免台湾成为苏联军事基地的替代方案则属必然。就此而言,6月27日杜鲁门的声明并非对此前有条件弃台立场的彻底背离。

但杜鲁门政府未料到“中立化”行动在世界范围内引发极大反弹。除了中国强烈谴责美国的行为实质是故意侵略台湾、干涉中国内战外,英国、印度和法国等重要国家均持批评态度。它们认为,美国此举不仅未获得联合国安理会或大会的授权而缺乏合法性,还会刺激人民解放军尽快进攻台湾,这恰恰破坏了此时已经岌岌可危的太平洋区域和平。此时与中国保持密切接触的印度,更观察到中国并未也不想介入朝鲜战争,因此质疑美国可能误解了中国。1950年7月5日,印度外交秘书吉尔拉·山卡尔·巴杰帕伊(Girja Shankar Bajpai)向美国驻印大使罗伊·亨德森(Loy Henderson)提出如下建议:美国应主动采取如恢复中国在联合国合法席位等措施来缓和中美关系以便解决台湾问题,同时应“就台湾问题发表公开声明,强调它对台湾没有领土或其他野心,不允许国共之间发生进一步战斗的决定只是暂时的,只是防止美国保护韩国不受侵略的努力遭到干扰”。英国这个最重要的盟国则一直怀疑美国采取单边行动的真实目的是要介入中国内战,并因此一直不愿在朝鲜战争及亚太局势问题上与美国的立场保持一致。

面对英法印等国的批评,深信美苏对抗正走向大战临界状态的杜鲁门政府起初依然坚持自身行动的正确性。艾奇逊在7月12日的一份备忘录中提出,只要中国和苏联仍是太平洋的威胁,就不能让台湾问题脱离美国的控制。已处于战争歇斯底里状态的美国军方更反对美国的立场出现松动。但杜鲁门政府也认识到在台海的单边行动缺乏足够的合法性与合理性,为此7月19日杜鲁门在有关朝鲜局势的特别咨文中专门向公众解释,美国在台湾海峡的行动只是“一个基本安全事务,是要阻止朝鲜危机延伸至太平洋”,美国对台湾既无领土野心也不想要任何特别地位或特权,美国当前的“中立化”军事行动并不意味着美国对台湾问题有任何偏见。艾奇逊也据此向英国领导人解释道:“在美国军队正重度参与朝鲜事务期间,如果台湾落入中共手中并随后可为苏联军队用于敌对目的,会对美国在整个西太平洋地位的构成严重威胁。”但艾奇逊在文中也强调,美国不会停止对国民党军队的援助,在台湾地位问题上,美国要求英美暂时冻结彼此的分歧,而不是现在就给予明确解决。

杜鲁门政府很快发现“中立化”政策在实际运作层面上非常难以保持中立姿态。为避免国民党借机升级中国内战并令美国卷入其中,美国国务院曾多次警告中国国民党政府,美国的目的仅是“要稳定联合国在朝鲜行动的南部侧翼和限制朝鲜的对抗”。但杜鲁门政府发现局势很快就变得难以控制。在第七舰队调入台海后不久,美国军方即提出,由于美国自身兵力不足,一旦人民解放军发动进攻,第七舰队就不能同时兼顾朝鲜和台湾,所以防御台湾的主要责任将由国民党军队承担。而国民党军方又不断声称自身既有军事装备不足以防御人民解放军的进攻。在此局面下,杜鲁门政府除升级对国民党军队的军事援助外,更于1950年7月24日同意动用国民党海空军防御台湾离岛、于7月31日同意动用美国空军对中国南部北纬32度以南沿海地区进行照相侦察以了解人民解放军的集结情况。国民党借机采取了更为危险的行动。国民党军队不仅通过港口布雷、搜查船只等方式对中国大陆进行封锁,更以先发制人为由,于7月30日对金门对面的人民解放军集结地进行了扫射和轰炸,造成150余艘船只沉没。国民党军队的上述行动虽然获得了美国军方的支持,却遭到了艾奇逊的反对1。深知国民党的相关行动将在世界舆论面前摧毁美国鼓吹的“中立化”这一合理基础,艾奇逊先后于30日和31日向台湾和军方提出警告,禁止再对中国大陆发动先发制人的攻击。但艾奇逊的警告立刻遭到麦克阿瑟的挑战:后者不仅于8月1日自作主张突访台湾并随后调遣三个喷气式战斗机联队进入台湾,更在8月25日致战争退伍军人协会的贺词中暗示他支持台湾反攻大陆。杜鲁门政府虽然屡次警告麦克阿瑟不可突破总统6月27日有关不许国民党进攻大陆的声明,但效果不佳。

到1950年8月下旬,杜鲁门政府意识到“中立化”台湾的政策难以维系。一方面,国民党军队和麦克阿瑟的行动令国际舆论普遍怀疑美国的实际意图是要介入中国内战,英国、印度、法国等对美国的批评力度由此加大。在8月初巴黎三国外长会议期间,艾奇逊等人虽然反复澄清美国的行动只是针对朝鲜局势采取的临时措施而别无他图,但英法对此依然心存疑虑,不愿在远东局势问题上配合美。与中国领导层保持密切接触的印度更于8月14日和24日两次告知美方的推断有严重失误,因为中国已经向印度保证不会在当前进攻台湾,也不愿意卷入朝鲜战争。另一方面,美国军方依然不愿为战略价值相对有限的台湾动用美国已然不足的军力。在此困难局面下,杜鲁门政府在处理对朝鲜战争基本政策的NSC 73/4文件(1950年8月25日)中明确了美国处理台湾问题的两个基本原则:不卷入与中国的全面战争,不将美国已经严重不足的地面部队用于台湾。文件规定,如果中国进攻台湾或澎湖,美国的军事介入行动决不能引发与中国的全面战争;如果人民解放军击败国民党军队,美国应“审查局势来决定进一步行动,并确定是否要停止对抗中共的所有军事行动”。

与此同时,杜鲁门政府表现出愿意修订“中立化”台湾这一临时政策的倾向。首先,相关解密档案显示,此时杜鲁门政府虽继续坚持台湾地位未定,但对印度与英国先后提出的中美应避免冲突、在朝鲜战争引发的紧张局势结束后将台湾归还中国的各种建议有所触动。杜鲁门政府于1950年8月29日开始认真考虑英国在三国外长会议预备会议中提出的建议,即通过联合国大会的一个决议来处理与台湾有关的长期问题,该决议的内容是:(1)建议台湾将适时归还中国;(2)建议为此目的而采取的任何行动都应等到太平洋地区恢复和平且没有任何一方采取干扰现状或利用该岛作为基地的行动之后;(3)建立一个委员会,由该委员会建议在何时、何种条件下可进行这种移交。在9月1日的会议上,美国有以下几点重要让步:其一,虽不同意英国有关《开罗宣言》的看法,但同意在处理台湾地位问题时必须认真考虑《开罗宣言》;其二,同意通过联合国解决台湾问题,虽然尚无法确定如何具体解决这一问题;其三,美国也注意到英法对“中立化”行动只具临时性的强调和对美国目前行动未能表现出真正“中立化”的质疑。对于彼此间仍存在的分歧,三方代表决定留待三国外长会议再行讨论。

其次,此时美国国务院内部也有意见认为美国可能在远东干预过度,对中国的认知过于偏激。在1950年8月30日一份题为《一个亚洲新方针》的备忘录中,负责近东、南亚和非洲事务的助理国务卿乔治·麦基(George McGhee)代表国务院一些官员指出,美国在台海的单边行动不仅未能获得亚洲国家的支持,反而引起他们的憎恨与不满,这对美国的亚洲冷战政策极其不利。为此,这些官员建议美国在远东应收缩防御圈,避免在日本—冲绳—菲律宾防御圈以西的亚洲部分展开单边军事行动,应重视利用联合国框架解决与中国相关的问题并尊重亚洲国家的意见,同时应鼓励亚洲国家劝说中国参加一个亚洲发展计划以避免被苏联控制。尽管该文件并未得到充分重视,却反映了国务院内部已经出现某种反思。

在上述因素影响下,杜鲁门政府的立场开始发生微妙变化。1950年8月31日杜鲁门在举行新闻发布会时,虽坚持在对日和约中解决台湾地位问题,但再次确认美国的“中立化”措施只是对“联合国部队侧翼的一种保护”,并强调“如果朝鲜问题解决,第七舰队就不需要停留在台湾海峡”。9月1日,艾奇逊更指令亨德森大使通过印度政府提醒中国政府:“美国总统在8月31日新闻发布会上说,如果朝鲜事务得到解决,第七舰队没有必要停留在台湾海峡。”

到1950年9月初,杜鲁门政府已经决心采纳英国的思路,准备通过联合国框架来解决台湾问题并消除中美在此问题上可能产生的误解。尽管军方在9月8日的一份备忘录中反对英国的建议,担心由联合国处理台湾问题会导致台湾被交还给中国并因此加强苏联在远东的军事地位,但9月13日代理国务卿韦伯(Webb)的答复颇为坚定:“虽然国务院同意军方提出的美国应阻止苏联在远东地位得以加强这一目标……但当一件事情被提交给联合国,预计联合国将使用最适合的程序来有效考虑这一问题。没有哪个国家可以保证应采取何种程序。不可能排除所有会导致将台湾并入中国政府的程序。”随后在9月14日美英法三国外长会议第四次会谈中,三方一致同意艾奇逊提出的台湾问题联合国解决方案:(1)由一个友好国家在联合国大会根据联合国宪章第11条第2款或第14条提出台湾问题;(2)然后应当任命一个联合国委员会来研究这一问题并向下一届联合国大会提出建议;(3)联合国大会如能作出一项要求所有各方在这一问题被研究过程中停止敌对行动的声明,则非常有利。

虽然1950年9月14日美英法三国外长会议通过的在联合国框架下解决台湾问题的方案,依然损害了中国的合法主权,但无论如何,该解决方案的确立说明此时杜鲁门政府已经决定改变通过单边军事行动“中立化”台湾的立场,也接受了联合国将台湾归还给中国的可能性———就当时局势来看这种可能性极大。相比后来美国确立并付诸实施的在对日和约框架下解决台湾问题的方案,这一联合国方案无疑对中国更为有利。但随后美军在仁川登陆成功后不顾中国的再三警告而越过三八线,中国随后也出兵朝鲜,这一转机彻底消失。

五、结语

从美国相关军事战略认知的角度来看,台湾之所以自1948年底开始成为杜鲁门政府最为关心的国家安全问题之一,在很大程度上与其认为台湾对全球与区域防务有着重要战略价值的认知有关,但这种认知存在下列严重漏洞。首先,其认知自始至终都被这一虚妄的假设所蒙蔽,即相信人民解放军夺取台湾后,极有可能将之交给苏联作为进攻美国远东防御圈的前出海空军基地。正是由于这一与事实相背离的妄想,台湾才具有了对美国的负面性战略价值。其次,杜鲁门政府所认定的台湾战略价值在很大程度上与中国无关,而是由美国自身的全球及区域军事战略缺陷所引发的。正如麦克阿瑟屡次指出的那样,台湾之所以能威胁到美国远东防御圈,主要是由参联会自身重欧轻亚的战略思想以及美国不愿缔结对日和约而令美国军方无法合法掌控日本本岛及冲绳军事基地这两点所致。最后,1949年以后美国认为台湾还具有牵制所谓中国对东南亚直接“侵略”的战略价值,却从未考虑中国是否真的有此意图。上述问题令杜鲁门政府始终无法准确锚定台湾的战略价值,虽曾一度倾向于在美苏不爆发大战情况下放弃台湾,但因为冷战的演进而不断扭曲相关认知,令其态度始终摇摆不定并最终在朝鲜战争激化的冷战局势中走向了军事干涉。

根据上述论述,本文对已有的主流研究观点提出如下三点修正。首先,就杜鲁门政府对台战略认知与对台政策演变而言,起到决定性作用的并不仅仅是美国国内在对华政策上展开的政治斗争,美国相关战略考量及其内在的各种矛盾也发挥了至关重要的作用。其次,就美国的相关战略考量而言,台湾问题并不只是中国内战问题的残留,更是此时美苏全球对抗走向激化的一个重要环节,美国在设计对台政策时的主要针对目标并不是中国或中国共产党,而是全球对手———苏联。最后,由于存在巨大的认知错误,杜鲁门政府无论在认知还是在决策上的理性程度都较为有限,即使为已有研究认为是理性现实主义代表的艾奇逊,其思路依然存在着极大的误区与漏洞。

对于杜鲁门政府的认知和政策失误,时任杜鲁门政府国务院远东司中国事务处处长的菲利普·斯普劳斯在1973年的相关评论可谓最佳注脚。斯普劳斯颇为悔恨地回忆道:“1949年前后美国方面竟无人认识到中共领导人并不愿意与苏联建立某种依附关系,也不愿意与美国走向对立。”斯普劳斯的反思固然深刻,但并不符合历史事实。至少在台湾问题上,早在1948年底,美国外交官弗莱克瑟就对杜鲁门政府持有的中共会主动邀请苏联在中国领土上建立军事基地这一妄想提出警告;朝鲜战争爆发后,印度、英国与美国助理国务卿麦基也曾提醒美国领导人有可能误解了中国的立场。但这些冷静的看法始终未能在美国决策者那里占据上风,个中缘由值得深思。

从今天中美围绕台湾问题展开的争议来看,揭示1948年至1950年杜鲁门政府有关台湾战略价值认知及其相关决策中存在的各种问题仍极具现实意义。美国在朝鲜战争结束后虽然一直坚持军事干涉台湾问题,但用来证明其行为合法与合理的唯一理由———所谓“维护太平洋区域和平”———早已烟消云散。本文论述说明,杜鲁门政府对台进行军事干涉的基本考量是出于以下三个可能性:台湾可能成为苏联军事基地,美国可能无法有效掌控日本各军事基地,中国可能“侵略”东南亚。但历史的演进已证明这三个可能性均不存在:1951年《旧金山和约》和随后的《美日安保条约》的签订已确保了美国对日本各军事基地的长期合法使用权;1955年中国无条件收回旅顺军港、1958年毛泽东反对苏联在海南岛建立长波电台等历史事实,说明中国绝不允许苏联在中国获得军事基地,更遑论60年代初中苏分裂令此可能性彻底消失;中国在东南亚事务中一直保持着避免直接军事介入的克制态度。相比之下,美国此后继续以“维护区域和平”为由坚持干涉台湾问题,无论是不清楚历史事实和缺乏反思的无心之举还是故意混淆不清的有意为之,因为缺乏合理性与合法性而引发数次台海危机,这才是影响西太平洋区域和平的真正威胁。